Descripción General del Sector Eléctrico en Chile y su Marco Regulatorio y Legal

La actual legislación eléctrica, contenida en el DFL N° 4 de 2006 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, y su Reglamento, promulgado por Decreto Supremo N° 327 de 1997 del Ministerio de Minería, se ha diseñado con el objeto de organizar el mercado eléctrico nacional siguiendo un modelo de prestación de los servicios eléctricos a través de empresas privadas que operan tanto en mercados competitivos, como en segmentos no competitivos sometidos a regulación de precios y de calidad de suministro. Bajo esta visión, se han definido diferentes segmentos o ámbitos de actividad en algunos de los cuales se privilegia la libertad de emprendimiento y el establecimiento libre de los precios cuando las condiciones naturales de los mercados lo permiten, mientras en otros segmentos, en los cuales se verifica la existencia de monopolios naturales, se aplican regulaciones tendientes a simular condiciones de precios y calidad similares a los que se obtendrían en condiciones de competencia. De este modo, la legislación vigente reconoce tres segmentos de actividad: generación, transmisión y distribución de energía eléctrica.

Generación

Esta actividad está constituida por el proceso tecnológico destinado a transformar las fuentes energéticas primarias en energía eléctrica transportable y utilizable en los centros de consumo. En este segmento no existen barreras legales para la entrada de nuevos actores, lo cual es consistente con la posibilidad de establecer competencia en este ámbito, en la medida en que no se identifican condiciones de monopolio natural. Sin perjuicio de lo anterior, la ley faculta a la autoridad para obligar a la interconexión de las instalaciones eléctricas, con el objeto de garantizar la eficiencia y seguridad del sistema. La coordinación del sistema de generación en su conjunto se establece a través de un centro coordinador denominado Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC). Este organismo, que es administrado por titulares de empresas generadoras y transmisoras, determina los planes de operación del conjunto de centrales generadoras, líneas de transmisión y subestaciones de poder que conforman el sistema, con el objeto de garantizar que el suministro global se efectúe con un adecuado nivel de seguridad y a un costo económico mínimo. Los generadores enfrentan demandas que provienen de tres mercados básicos: Empresas Concesionarias de Distribución, cuyas ventas se efectúan básicamente a precios regulados, denominados precios de nudo; Clientes no Sujetos a Fijación de Precios, mercado en el cual las ventas pueden efectuarse a precios libremente pactados; y Otros Generadores, mercado que se deriva del sometimiento a los planes de operación de centrales generadoras coordinados por el CDEC, donde el generador debe vender o comprar energía al precio spot, determinado por el costo marginal instantáneo de generación, que es definido por el mismo CDEC.

Transmisión

Dicha actividad está destinada a transportar la energía desde los puntos de generación hasta los centros de consumo masivos, considerándose para estos efectos como instalaciones de transmisión a todas las líneas y subestaciones de transformación que operan en tensión nominal superior a 23 kV. Este servicio presenta significativas economías de escala, e indivisibilidad en la inversión, existiendo por lo tanto tendencias a su operación como monopolio. Por este motivo, la legislación eléctrica lo define como un segmento regulado en el sistema. Los propietarios de sistemas de transmisión establecidos como concesionarios de líneas de transporte o cuyas instalaciones usen bienes nacionales de uso público, deben permitir el paso de la energía de aquellos interesados en transportarla a través de estas líneas. A cambio, el interesado en hacer uso de estas instalaciones debe indemnizar al propietario. Para estos efectos, la legislación actual hace distinción entre el sistema de transmisión troncal, el sistema de subtransmisión y los sistemas de transmisión adicional. El sistema de transmisión troncal se compone por las instalaciones con tensión nominal igual o superior a 220 kV y con flujos de potencia relevantes para el sistema, entre otras condiciones, y se establece que los proveedores de este servicio obtienen un ingreso proveniente de la diferencia entre pérdidas marginales y medias de transmisión, y un peaje por tramo determinado por la autoridad. Por otra parte, el uso de las instalaciones del sistema de subtransmisión se remunera con el pago de peajes diseñados para tales efectos, los cuales se establecen como precios unitarios de energía y potencia transitada.

Distribución

Corresponde a la actividad destinada a llevar la energía hacia los usuarios finales, comprendiéndose para ello a todas las instalaciones, líneas y transformadores que operan en tensión nominal igual o inferior a 23 kV. Su carácter de monopolio natural hace necesario establecer precios regulados para los suministros a clientes finales. La actividad se desarrolla bajo la modalidad de concesiones de distribución y las empresas que la desarrollan son libres en cuanto a decidir sobre qué zonas solicitan dicha tarea, pero tienen la obligación de dar servicio en las zonas de concesión otorgadas. Las tarifas a cobrar a clientes con capacidad conectada inferior o igual a 2000 kW dentro de sus zonas de concesión son fijadas por la autoridad. Por otro lado, los precios de suministro para clientes de capacidad superior a la indicada se pactan libremente. Adicionalmente, los clientes que tienen una potencia conectada mayor a 500 kW se encuentran facultados para optar entre la tarifa regulada y una de precio libre, después de un período mínimo de permanencia de 4 años en el régimen que hayan escogido y comunicando su cambio con al menos 12 meses de anticipación. La tarifa regulada de distribución resulta de la suma de dos componentes: un precio de nudo, fijado por la autoridad en el punto de interconexión de las instalaciones de transmisión con las de distribución, y un Valor Agregado de Distribución (VAD) también fijado por la autoridad sectorial. Como el precio de nudo corresponde al precio aplicable a la compra de energía para consumos sometidos a regulación de precios, la distribuidora recauda sólo el VAD, componente que le permite cubrir los costos de operación y mantenimiento del sistema de distribución, así como rentar sobre todas las instalaciones. El sistema regulatorio -vigente desde 1982- ha permitido un desarrollo satisfactorio del sector eléctrico, además de su tránsito desde un sistema de propiedad estatal a otro de propiedad mayoritariamente privada sin alteraciones en los niveles de calidad y seguridad entre 1982 y 1990. Asimismo, ha permitido un rápido proceso de crecimiento -con altas tasas de inversión durante la última década-, la diversificación de la oferta en generación e importantes reducciones en los costos de producción transporte y distribución.

Entidades Reguladoras

Los organismos del Estado que participan en la regulación del sector eléctrico en Chile son principalmente: la Comisión Nacional de Energía (CNE), el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), las municipalidades, el panel de expertos y los organismos de defensa de la competencia. La SEC, la SVS, y los organismos de defensa de la competencia cumplen además un rol fiscalizador.

Comisión Nacional de Energía

Es una persona jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizada y autónoma, que se relaciona directamente con el Presidente de la República. Su función es elaborar y coordinar los planes, políticas y normas necesarias para el buen funcionamiento y desarrollo del sector energético nacional, velar por su cumplimiento y asesorar a los organismos de Gobierno en todas aquellas materias relacionadas con la energía. Particularmente en el sector eléctrico, la CNE es responsable de diseñar las normas del sector y de calcular los precios regulados que la legislación ha establecido (informes técnicos). Actúa como ente técnico, informando al Ministerio de Economía cuando se plantean divergencias entre los miembros de los Centros de Despacho Económico de Carga (CDEC), a objeto que dicho ministerio resuelva.

Ministerio de Energía

Esta secretaría de Estado es el órgano superior de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración del sector energía. Su objetivo general es elaborar y coordinar los planes, políticas y normas para el buen funcionamiento y desarrollo del sector, velar por su cumplimiento y asesorar al Gobierno en todas aquellas materias relacionadas con la energía. El sector energía comprende todas las actividades de estudio, exploración, explotación, generación, transmisión, transporte, almacenamiento, distribución, consumo, uso eficiente, importación y exportación, y cualquiera otra que concierna a la electricidad, carbón, gas, petróleo y derivados, energía nuclear, geotérmica y solar, y demás fuentes energéticas.

Sus principales funciones son:

a) Preparar, dentro del marco del plan nacional de desarrollo, los planes y políticas para el sector energía y proponerlos al Presidente de la República para su aprobación;
b) Estudiar y preparar las proyecciones de la demanda y oferta nacional de energía que deriven de la revisión periódica de los planes y políticas del sector;
c) Contratar con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, los estudios generales relacionados con el funcionamiento y desarrollo integral del sector, así como los de pre factibilidad y factibilidad que sean necesarios para la formulación y ejecución de los planes y políticas energéticas;
d) Elaborar, coordinar, proponer y dictar según corresponda, las normas aplicables al sector energía que sea necesario dictar para el cumplimiento de los planes y políticas energéticas de carácter general, así como para la eficiencia energética, la seguridad y adecuado funcionamiento y desarrollo del sistema en su conjunto. Al efecto, podrá requerir la colaboración de las instituciones y organismos que tengan competencia normativa, de fiscalización o ejecución en materias relacionadas con la energía;
e) Velar por el efectivo cumplimiento de las normas sectoriales, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los organismos en ella mencionados, a los que deberá impartir instrucciones, pudiendo delegar las atribuciones y celebrar con ellos los convenios que sean necesarios;
f) Proponer al Presidente de la República y evaluar las políticas, planes y normas relativas a los contratos especiales de operación a que se refiere el inciso décimo del número 24 del artículo 19 de la Constitución Política, tratándose de hidrocarburos o materiales atómicos naturales, lo que deberá hacer en conjunto con el Ministerio de Minería.
g) Integrar y participar en la formación y constitución de Art. 2 N° 5 v) personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, a que D.O. 03.12.2009 se refiere el Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, cuya finalidad fundamental sea la promoción, información, desarrollo y coordinación de iniciativas de investigación, transferencia y difusión de conocimientos económicos, tecnológicos y de experiencias en el área de la energía. Del mismo modo, el Ministerio está facultado para participar en la disolución y liquidación de las entidades de que forme parte, con arreglo a los estatutos de las mismas;
h) Fijar, mediante resolución, los estándares mínimos de eficiencia energética que deberán cumplir los productos, máquinas, instrumentos, equipos, artefactos, aparatos y materiales que utilicen cualquier tipo de recurso energético, para su comercialización en el país;
i) Establecer, mediante resolución los productos, máquinas, instrumentos, equipos, artefactos, aparatos y materiales eléctricos, de gas y de combustibles líquidos o que utilicen cualquier tipo de recurso energético, que deberán contar para su comercialización con un certificado de aprobación o la respectiva etiqueta de consumo energético, conforme lo dispuesto en el número 14 del artículo 3° de la Ley N° 18.410.
j) Suscribir en representación del Estado, con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije por decreto supremo, los contratos especiales de operación relativos a hidrocarburos y materiales atómicos naturales a que se refiere el inciso décimo del número 24º del artículo 19 de la Constitución Política; ejercer, directamente o por intermedio de un organismo o empresa del Estado, funciones y derechos que el decreto supremo y el correspondiente contrato especial de operación antes mencionado le señalen; y celebrar, en representación del Estado, y previo informe favorable del organismo correspondiente, contratos de servicio que tengan por objeto la ejecución de determinados trabajos relacionados con la exploración de yacimientos de hidrocarburos y materiales atómicos naturales. Tratándose de la suscripción de contratos especiales de operación relativos a materiales atómicos naturales, será necesario el informe previo favorable del Consejo de la Comisión Chilena de Energía Nuclear.
k) Cumplir las demás funciones y tareas que las leyes o el Gobierno le encomienden concernientes a la buena marcha y desarrollo del sector energía.

Superintendencia de Electricidad y Combustibles

Es el organismo encargado de fiscalizar y vigilar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad. SEC es el responsable técnico de otorgar concesiones provisionales y de informar al Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción sobre las solicitudes de concesión definitivas que se refieran a distribución de electricidad y a la instalación de centrales hidráulicas, subestaciones eléctricas y líneas de transmisión (la solicitud de concesión definitiva no es obligatoria en estos últimos tres casos). Asimismo, la SEC es responsable de verificar la calidad de los servicios prestados. SEC es un organismo descentralizado, regido por la Ley N° 18.410, de 1985, que se relaciona con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)

Es la institución encargada de actuar como órgano de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente. Asimismo, es la encargada de administrar el sistema de evaluación de impacto ambiental a nivel nacional, coordinar los procesos de generación de las normas de calidad ambiental y determinar los programas para su cumplimiento. La Comisión Nacional del Medio Ambiente es una institución dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia y se rige por la Ley Nº19.300, de 1994.

Superintendencia de Valores y Seguros (SVS)

Es el organismo encargado de fiscalizar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas que rigen a las personas que emiten o intermedian valores de oferta pública, las bolsas de valores, los fondos mutuos, las sociedades anónimas y las empresas de seguros. La SVS es una institución autónoma, regida por el Decreto Ley Nº3.538, de 1980, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda.

Panel de expertos

El panel de expertos es el encargado de resolver las discrepancias que se produzcan entre las empresas eléctricas y la autoridad en relación a la determinación de los costos, peajes y precios regulados de los servicios eléctricos. Sus integrantes son designados por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia mediante concurso público de antecedentes y ejercen su función por seis años.

Organismos de Defensa de la Competencia

Son los encargados de prevenir, investigar y corregir los atentados a la libre competencia y los abusos en que puede incurrir quien ocupe una posición monopólica.

Tales organismos son:

Tribunal de la Libre Competencia (constituido a partir del 12 de mayo de 2004): Este Tribunal reemplaza a la Comisión Preventiva Central, a las Comisiones Preventivas Regionales y a la Comisión Resolutiva Antimonopolios. Es un órgano jurisdiccional especial e independiente, sujeto a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema, cuya función es prevenir, corregir y sancionar los atentados a la libre competencia.

Particularmente, las principales tareas asignadas son:

a) Conocer a solicitud de parte o del Fiscal Nacional Económico, las situaciones que pudieren constituir infracciones a la ley Nº 19.911;
b) Conocer, a solicitud de quien tenga interés legítimo, o del Fiscal Nacional Económico, los asuntos de carácter no contencioso que puedan infringir las disposiciones de la ley Nº 19.911, sobre hechos, actos o contratos existentes, así como aquéllos que le presenten quienes se propongan ejecutarlos o celebrarlos, para lo cual, en ambos casos, podrá fijar las condiciones que deberán ser cumplidas en dichos hechos, actos o contratos;
c) Dictar instrucciones de carácter general en conformidad a la ley, las cuales deberán considerarse por los particulares en los actos o contratos que ejecuten o celebren y que tuvieren relación con la libre competencia o pudieren atentar contra ella;
d) Proponer al Presidente de la República, a través del Ministro de Estado que corresponda, la modificación o derogación de los preceptos legales y reglamentarios que estime contrarios a la libre competencia, como también la dictación de preceptos legales o reglamentarios cuando sean necesarios para fomentar la competencia o regular el ejercicio de determinadas actividades económicas que se presten en condiciones no competitivas.

Fiscalía Nacional Económica: Es el procurador general en materias económicas, es la encargada de investigar y encausar jurídicamente toda conducta anticompetitiva ante la Comisión Resolutiva y otros tribunales.

Municipalidades

Participan en la regulación del sector eléctrico otorgando los permisos para que las líneas de transporte de electricidad no sujetas a concesión crucen las calles, otros bienes nacionales de uso público u otras líneas eléctricas. Además, en el caso de los sistemas eléctricos con capacidad instalada menor a 1,5 MW, las municipalidades negocian con las respectivas empresas concesionarias de distribución las tarifas y la calidad del suministro.

Centros de Despacho Económico de Carga (CDEC)

Son organismos creados por ley, que regulan el funcionamiento coordinado de las centrales generadoras, líneas de transmisión troncal; subtransmisión y adicionales; subestaciones eléctricas, incluidas las subestaciones primarias de distribución y barras de consumo de usuarios no sometidos a regulación de precios abastecidos directamente desde instalaciones de un sistema de transmisión; que funcionan interconectadas en el correspondiente sistema eléctrico. Cada Centro de Despacho Económico de Carga debe contar con un Directorio compuesto por las empresas generadoras, transmisoras troncales, de subtransmisión y por un representante de los clientes libres del respectivo sistema. Debe contar también con los organismos técnicos necesarios para el cumplimiento de su función. Para ello, debe existir, al menos, una Dirección de Operación y una Dirección de Peajes. El Director y el personal de cada Dirección, deberán reunir condiciones de idoneidad e independencia que garanticen su adecuado desempeño. Estos organismos, eminentemente técnicos y ejecutivos, desarrollan su función conforme a la ley y su reglamento.

Ley General de Servicios Eléctricos en Chile

Generalidades

La Ley General de Servicios Eléctricos tiene por objetivo establecer un marco regulatorio y un proceso de fijación de tarifas único, que restringe el poder discrecional del gobierno a través del establecimiento de criterios objetivos para la fijación de precios, de forma tal que el resultado sea la asignación económicamente eficiente de recursos al sector eléctrico y dentro de él.

Concesiones

La Ley General de Servicios Eléctricos establece que la distribución de electricidad a usuarios ubicados en una zona de concesión sólo puede ser efectuada mediante concesión de servicio público de distribución, con las excepciones legales. Las empresas distribuidoras deben presentar ante el gobierno chileno una solicitud de concesión para establecer, operar y explotar instalaciones de distribución y ésta es otorgada por Decreto Supremo expedido a través del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Las concesiones de servicio público de distribución otorgan al concesionario el derecho a usar bienes nacionales de uso público para tender líneas aéreas y subterráneas destinadas a la distribución en la zona de concesión y crean en favor de éste el derecho a imponer las servidumbres necesarias para tender líneas aéreas o subterráneas a través de propiedades ajenas.

Distribución Eléctrica en Chile

En virtud de la Ley General de Servicios Eléctricos, las empresas distribuidoras de energía eléctrica prestan el servicio público de distribución a todos los usuarios finales ubicados en sus zonas de concesión y están obligadas a proporcionar suministro a todos aquellos que lo soliciten dentro de dicha zona, con exigentes estándares de calidad de servicio y suministro. Por otra parte, el Reglamento de la Ley referida establece el deber de las empresas distribuidoras de asegurar el cumplimiento de la obligación de dar suministro, para lo cual deben disponer permanentemente del abastecimiento de energía que, sumado a la capacidad propia de generación, les permita satisfacer el total de sus necesidades proyectadas para un horizonte de tiempo de a lo menos tres años. La Ley General de Servicios Eléctricos contiene las normas para la fijación de precios o tarifas máximas para clientes regulados y que permanecen vigentes por un período de cuatro años. Los clientes no sujetos a fijación de precios de las empresas distribuidoras mantienen contratos de largo plazo en los que el precio del servicio es establecido libremente por las partes. El sistema regulatorio está diseñado para proporcionar al conjunto agregado de las instalaciones de distribución de las empresas concesionarias una tasa de rentabilidad económica razonable sobre la inversión y que no puede diferir en más de cuatro puntos de la tasa de actualización de 10% real anual. Con ello se busca incentivar la inversión y al mismo tiempo asegurar el acceso al servicio eléctrico a toda persona que lo requiera.
Así, las tarifas de distribución de energía eléctrica, que son calculadas cada cuatro años por la Comisión Nacional de Energía (CNE), consideran los precios de nudo establecidos en el punto de conexión con las instalaciones de distribución, y el valor agregado por concepto de costos de distribución (VAD), adicionándolos a través de fórmulas que representen una combinación de dichos valores, de tal modo que el precio resultante de suministro corresponda al costo de la utilización por parte del usuario de los recursos a nivel producción-transporte y distribución empleados.

El valor agregado por concepto de costos de distribución se basa en el supuesto de una empresa modelo y considera:

i. Costos fijos por concepto de gastos de administración, facturación y atención del usuario, independiente de su consumo;
ii. Pérdidas medias de distribución en potencia y energía;
iii. Costos estándares de inversión, mantención y operación asociados a la distribución, por unidad de potencia suministrada. Los costos anuales de inversión se calculan considerando el Valor Nuevo de Reemplazo, de instalaciones adaptadas a la demanda, su vida útil, y una tasa de actualización, igual al 10% real anual. El proceso de establecimiento de las tarifas en distribución clasifica a las compañías en áreas típicas definidas por la Comisión Nacional de Energía, basados en factores económicos tales como la densidad de clientes por kilómetro cuadrado. Diferentes niveles de eficiencia se aplican dependiendo de si la compañía es de alta, media o baja densidad de área típica de distribución.
Para aplicar las pautas establecidas por la CNE en la fijación de tarifas, se establece una empresa modelo. Las tarifas no están basadas en los costos reales incurridos por una compañía de distribución dada, sino sobre la inversión, operación, mantenimiento y estándares administrativos y eficiencia total de operaciones de la empresa modelo.
El retorno sobre la inversión para una distribuidora depende de su desempeño relativo a los estándares determinados por la Comisión Nacional de Energía para la empresa modelo.
El sistema tarifario permite que aquellas más eficientes, obtengan retornos superiores a los de la empresa modelo.
Los estudios tarifarios son realizados tanto por la Comisión Nacional de Energía como por las propias empresas distribuidoras que realizan un estudio paralelo, siendo ponderados en la proporción de dos tercios y un tercio, respectivamente. Con los valores agregados definitivos, la Comisión Nacional de Energía estructura fórmulas indexadas que expresan las tarifas en función de los precios de nudo y de los índices de precio de los principales insumos de distribución de energía eléctrica. La Comisión estructura tantas fórmulas como empresas y sectores de distribución en cada empresa se hayan definido.
Los precios calculados por la Comisión de acuerdo con los procedimientos establecidos son fijados mediante decreto del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.